2004年，在必須對舊有制度壁壘不斷挑戰的背景下，“三農”領域新秩序的建立仍將極為艱難，距離農民地位根本性的改變仍然十分遙遠
對于剛滿18歲的山東籍農村女孩張紅霞而言，新年意味著一張回鄉車票與5000元積蓄。老家的父母并不年輕，春種秋收、起早貪黑，其所得卻只能維持基本需要。在北京，張紅霞是一個任勞任怨的小保姆，過著和同齡城市女孩奢侈的消費與夢想絕緣的生活。熬了一整年，她終于可以帶上積攢的“工資”踏上歸途，跟父母團聚。這些錢將是他們一家值得慶賀的一大筆額外財富。
過去的一年里，不計其數的普通農民家庭依然像張紅霞一家這樣勤勉而貧窮。為使生活有所改善，將近一億農民背井離鄉外出謀生。即便如此，農民收入增長緩慢的事實還是沒有改變。從現象上看，和已經過去的幾年一樣，農村的貧弱仍然是今后“三農”領域最主要和最緊迫的矛盾。尋求改善農民生存狀況的有效之道乃是中央政府今后長期而艱巨的任務。
作為一個農業大國，近幾年，農民從農業當中獲得的收入連年下降。去年下半年以來，糧價止跌返漲，但這對于只擁有小塊土地的每一戶農民而言，其實也不過杯水車薪。1997年以后，農民收入增長一直低于城市居民收入的增長。從1997年到2002年的六年間，農民收入的增長速度低于5％，城市居民的收入增長為8.6％。
收入差距的絕對數更是驚人。到2002年底，城市居民的人均收入是農民的3.11倍。根據國家統計局農調隊的調查數據，2001年全國農村居民人均年純收入僅為2366元，而同期上海、北京等大城市人均年工資已超過1萬元。在這些數字的背后，農業成為效益低下的脆弱產業，農村成為貧困的代名詞，農民最終成為最大的弱勢群體，已經是不爭的事實。
非但如此，在2003年，我們擁有大量的機會以不同的方式從不同的視角感受到這一事實所帶來的強烈沖擊。
2003年三四月間，隨著SARS疫情在北京等大城市形成爆發性流行。對瘟疫的恐慌很快導致了農民工返鄉高潮，平時缺醫少藥的農村驟然成為最大的“雷區”。雖然最終并沒有形成大面積傳染，但也終于以令人驚恐的方式暴露了農村疾病防疫體系的脆弱神經。
SARS余波未了，全國各大水系的汛期便隨著雨季提前到來。人多地少的農村，多年以來不得不“與水爭地”。然而，暴雨肆虐之中，防洪標準較低的農村總是最先成為洪水的犧牲品。驚心動魄的抗洪搶險之后，依然是赤地千里。
對于目前農民普遍惡劣的生存狀況的可能前景，如果說天災所展示的僅僅是偶然性的悲劇，那么接連不斷的人禍則是對愈演愈烈的社會矛盾一次次地發出警告。其中不乏引起強烈社會反響的惡性事件。例如，2003年7月，位于陜西省安康市旬陽縣桐木鄉的涌泉村，在當地政府退耕還林政策執行過程中，五天之內連續發生了三起農民自殺事件，其中兩人死亡；接近年底，又上演了一幕幕大量農民工追討工錢的慘烈故事，再如，在各地城市化的過程中，失地農民群體性突發事件時有發生。
悲劇并非偶然。有數字表明，近幾年來，農民上訪和群體性突發事件十分頻繁。另據有關統計，中國農村人口自殺率是城市人口的三倍。更重要的是，如果不能及時消除或者緩解產生悲劇的制度根源，還將繼續面臨“三農”領域突出矛盾的大量爆發。
應該看到，中央決策機構對局勢的認識和判斷是清醒而準確的。農村改革以來，發展農業、增加農民收入、保護農民利益一直是農村工作的重要內容。不過，以往“三農”問題的解決總是需要在多重政策目標之間尋求平衡，政策目標往往優先于農民利益。而目前，有關政策的立足點正在發生重要而微妙的趨勢性變化，農民的利益開始被置于空前重要的位置。
政府對農民上訪的態度正在發生變化。2003年9月14日，《人民日報》發表了一篇題為《正確看待農民上訪》的評論，文章指出，農民有了不平和委屈，通過上訪的渠道尋求解決，這是憲法和法律賦予公民的一項基本權利……“只要我們各級干部真正深入基層，以廣大農民的利益為出發點，農民上訪會越來越少”。雖然這篇寥寥千字的評論僅僅刊登在第五版，但由于其透露出頗具改革意味的政策信號，仍然被國外媒體大量轉載。
另一個顯著的標志是，在2003年12月25日召開的中央農村工作會議提出，要把增加農民收入作為農村工作的中心任務和基本目標，此外還指出，增加農民收入，必須采取更加直接、更加明確、更加有力的措施。此次會議反復討論并修改后經中央審定的文件，被作為2004年中央1號文件發出，文件直接定名為《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，以中共中央、國務院的名義，用中央文件的形式，專講農民增收，這是改革開放以來的第一次，也是建國以來的第一次。
作為改革開放的重要陣地，今后“三農”領域的若干重大改革顯然也將更多地圍繞這一目標向縱深推進。過去的一年當中，自上而下已不乏承前啟后的重大舉措。從中亦能窺見決策層的決心。
2003年初，國務院辦公廳頒發一號文，在消除城鄉差別、消除城市對農民工的歧視政策、給予其與城市公民相平等的待遇方面制定了若干具體措施。此番以國務院辦公廳文件的形式下發此文，是改革開放二十年以來關于農民工問題所頒發的最高規格的文件。意味著決策層已經把農民工問題提到政府工作一個前所未有的新高度。在很大程度上為今后打破城鄉二元結構的格局掃清了部分障礙。
2003年3月1日，農村土地承包法實施以來，各地均已制定了農業承包合同管理條例、農村土地承包管理條例、土地承包合同管理辦法等配套法規。各級政府及主管部門依法繼續落實第二輪土地承包工作。為維護被征占用承包地農民的合法權益，立案查處了大量土地違法案件。全國農村土地承包關系穩定，農民土地承包經營權得到了有效保護，促進了農業和農村經濟發展，維護了農村社會穩定。
經歷了一波三折之后，農村稅費改革試點擴大了范圍，基本上在全國大部分地區推開。2003年，全國有14個省（區、市）通過取消特產稅和降低特產稅稅率，為農民減輕負擔19.46億元人民幣。一些發達地區根據自身條件，把減輕農民負擔的重點逐漸轉到增加政府對農民的扶持。
此外，由財政部牽頭，結合農村稅費改革推行直補農民的糧食改革總體方案基本確定，并已經在多個糧食主產省進行全面試點。長期以來，國家在市場價較低時以高于市場價的保護價向農民敞開收購糧食，保護價與市場價的差價作為給予農民的政策性補貼。過去，這個補貼由國有糧食企業在糧食收購過程中間接給予農民。新方案將補貼繞過糧食部門，直接從財政部門發放給農民。根據方案，全國將拿出100多億元糧食風險基金直接補貼農民，約相當于每年農業稅收入的一半。不但農民直接獲益，糧價也可隨行就市，如此我國糧食流通體制改革向市場化的目標大大邁進。
2002年啟動的征地制度改革也有了新的進展。不久前，中共中央向全國人大常委會提出的14條修憲建議中，建議將憲法中“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給與補償”。從措辭上看，至少說明，征地補償方式的改進有了新的契機。
這些努力顯然透露出相當積極的信號，但并不意味著解決“三農”問題便可從此一蹴而就。上個世紀80年代初期，農村改革曾深得風氣之先。然而，迄今為止的改革顯然未能重現或超越當初農村經濟的欣欣向榮的大發展勢頭。“三農”領域的現狀也正說明，以往的改革并不足以解決今天的問題。更何況，改革越是深入，就越觸及深層的體制性障礙，依附于在新舊制度上不同的利益訴求之間的斗爭將更加激烈。
在一些地區，農民的各種負擔依然十分沉重，農民與地方政府之間的關系相對緊張。直接補貼農民的糧食流通體制改革則勢必觸及地方政府的利益，從而也不可能一帆風順。由于人多地少矛盾突出，農業效益低下，城鄉統籌發展，轉移農村勞動力的要求十分迫切，然而長期形成的城鄉二元化格局卻不斷為改革設置盤根錯節的障礙。更緊迫的是，雖然有關部門多次強調“要實行最嚴格的耕地保護制度”，但各地違法批地用地、亂占濫用耕地現象突出，失地農民的補償和安置不落實，形成當前農村土地承包法實施中的突出問題。
根據國土資源部的數據，僅去年上半年，全國發現各類土地違法行為就超過10萬起，涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地面積達19400公頃。據統計，目前，全國各類開發園區5524個，開發園區過多過濫，土地閑置率過高，導致土地資源嚴重浪費，農民失地失業。有些地方為了減少征地成本，降低征地補償標準，忽視失地農民的就業和生活安置；有些地方補償費的分配沒有充分體現農民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補償費。由此，引發了不少矛盾和糾紛，成為影響農村社會穩定的重要原因。在很大程度上，由于地方政府紛紛把征地收入作為“第二財政”，征地制度改革的方案在徹底改革和迂回推進的爭論中遲遲不能出臺。
或許正是因為改革接近攻堅階段，如果沒有強有力的政策支持或者新的思路，“三農”問題將成為整個中國通向現代化進程中的最大瓶頸。可以想像，2004年，在必須對舊有制度壁壘不斷挑戰的背景下，“三農”領域新秩序的建立極為艱難。距離農民地位根本性的改變仍然十分遙遠。
來源：《財經》雜志 作者：任波
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